Peraltro, la disciplina, contenuta nel titolo II della legge riguardante la programmazione dell’occupazione dei lavoratori subordinati extracomunitari, non appare concretamente volta a controllare i flussi migratori in stretta correlazione con le possibilità occupazionali. Infatti tale controllo è rimesso alla disciplina delle procedure per l’accesso all’occupazione: si prevede che l’ingresso in Italia per motivi di lavoro di extracomunitari è ammesso solo se lo straniero sia in possesso del visto rilasciato dall’autorità consolare sulla base dell’autorizzazione al lavoro concessa dal competente ufficio provinciale del lavoro e della massima occupazione.
Come si vede il complesso normativo non prevede una vera e propria programmazione, bensì disciplina gli accessi, caso per caso, in relazione alle disponibilità occupazionali di volta in volta manifestatesi; le quali tra l’altro, sono subordinate al previo accertamento di indisponibilità di lavoratori italiani e comunitari aventi qualifiche professionali per le quali è stata richiesta l’autorizzazione.
La normativa del 1986 è piena di buoni propositi per garantire al lavoratore extracomunitario una piena parità di trattamento con quello nazionale (escluso evidentemente l’accesso al lavoro), nonché condizioni di vita idonee a un inserimento nella società, prevedendo riconoscimento di titoli professionali, corsi di lingua, programmi culturali, corsi di formazione e inserimento al lavoro).
Non è prevista una disciplina specifica dell’espulsione che viene invece genericamente rimessa ai principi di pubblica sicurezza.
Peraltro, con la legge 943/1986, s’inaugura la serie delle regolarizzazioni a sanatoria, che esclude ogni forma di punibilità per illeciti pregressi a fronte della positiva volontà degli interessati, sia lavoratori che datori di lavoro, tesa a consentire l’emersione del fenomeno immigratorio clandestino.
Alla fine degli anni 80 il governo italiano si rende conto in maniera più precisa dell’entità del fenomeno, e, cerca di dettare una disciplina più ampia della precedente, nel tentativo di ricomprendere in un corpus unitario la regolamentazione del fenomeno immigratorio extracomunitario.
La nota legge 28 febbraio 1990, n. 39, cd. Martelli (peraltro anche in quel caso, si fece ricorso alla decretazione d’urgenza attraverso il decreto legge 30 dicembre 1989, n. 416, a dimostrazione delle pressanti esigenze di fronteggiare il fenomeno immigratorio) disciplina sia il riconoscimento dello status di rifugiato che l’ingresso in Italia di cittadini extracomunitari per qualsiasi ragione, non limitatamente cioè ai motivi occupazionali: è previsto che detti cittadini possono entrare in Italia per motivi di turismo, studio, lavoro subordinato o autonomo, cura, familiari e di culto.
Il tentativo di un’effettiva programmazione dei flussi migratori per ragioni di lavoro si fa più serio – almeno nella disciplina legislativa – prevedendosi allo scopo decreti interministeriali a cadenza annuale che tengano conto sia dell’economia nazionale, che delle concrete disponibilità finanziarie e delle strutture amministrative volte ad assicurare adeguata accoglienza, che delle richieste di soggiorno per lavoro di cittadini extracomunitari già presenti sul territorio nazionale per altri motivi, e di quelli già iscritti nelle liste di collocamento.
La legge Martelli prevede due tipi di “filtro” per l’accesso in Italia di extracomunitari: il primo direttamente alla frontiera, ove andrà valutata la regolarità dei documenti e l’insussistenza di cause ostative.
Il secondo presso la questura del luogo di dimora, ove l’autorità valuterà se rilasciare il permesso di soggiorno, in relazione ai motivi dell’ingresso in Italia, stabilendone anche la durata (ove non espressamente prevista dalla legge).
La legge 39/1990 comunque appare particolarmente significativa per avere introdotto nell’ordinamento la specifica procedura dell’espulsione del cittadino extracomunitario, disciplinando con una certa precisione le varie ipotesi e rimedi giurisdizionali; invero norme sul soggiorno e sull’espulsione degli stranieri erano già previste nella legislazione italiana (articoli 142 e seguenti del testo unico delle norme di pubblica sicurezza approvato con regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 e relative disposizioni di attuazione).
Si trattava, tuttavia, di disciplina a carattere generale e non molto puntuale, abrogata dalla legge Martelli (articolo 13) anche a motivo del fatto che essa non poteva comunque più valere per i cittadini comunitari.
Nemmeno la legge 39/1990 è poi sfuggita alla logica della “sanatoria”, alla quale anzi è stato conferito particolare rilievo e interesse, disponendo modalità tese ad assicurare la più ampia diffusione per la conoscenza dei sistemi di regolarizzazione previsti dalla legge stessa.
A cadenza quinquennale, quasi regolare, interviene il decreto legge 18 novembre 1995, n. 489, che tenta di riconsiderare la materia alla luce delle esperienze maturate, ma che s’innesta sul corpus più completo della legge Martelli, disciplinando aspetti specifici.
In primo luogo i flussi d’ingresso per lavori stagionali, che si è dimostrato fenomeno di rilevantissima portata, con la conseguenza però di una stabilizzazione a tempo indeterminato del cittadino extracomunitario sul territorio italiano; alcune particolari fattispecie in materia di ingresso e di soggiorno; e quindi con intervento di più ampia portata, una nuova regolamentazione delle espulsioni.
Non poteva peraltro mancare una normativa sulle regolamentazioni, che contiene interessanti spunti per quanto attiene alle ipotesi di ricongiungimento ai familiari.
Come si può rilevare dall’excursus normativo delineato sin qui, la materia dell’immigrazione presenta molteplici aspetti, che riguardano istituti giuridici appartenenti a diverse discipline: così principalmente quelli prettamente giuslavoristici, relativi all’avviamento al lavoro e alla previdenza e assistenza; quelli penalistici, riguardanti le varie ipotesi di reato che rendono obbligatoria l’espulsione dal territorio nazionale, nonché l’attività di intermediazione di clandestini tale da configurare un loro sfruttamento; e anche aspetti rientranti nella disciplina del diritto amministrativo, per quanto riguarda i permessi di soggiorno, le espulsioni e i riconoscimenti dello status di rifugiato.
E anzi, può dirsi che sotto il profilo della tutela giurisdizionale, il giudice amministrativo risultato progressivamente nel tempo, quello maggiormente investito dalla problematica degli extracomunitari, sia verosimilmente come volume di contenzioso, che comunque come rilevanza delle questioni, avendo con la legge Martelli in particolare, assunto una competenza generale sui provvedimenti di espulsione, che configurano senz’altro il problema più importante per il cittadino non appartenente all’unione europea e residente nello stato italiano.
Peraltro, sotto tale specifico motivo, il decreto legge rappresenta una certa inversione di tendenza, giacché introduce diverse ipotesi di espulsione di competenza del giudice penale, con conseguente incardinamento del possibile contenzioso nell’ambito della giurisdizione penale; contenzioso che, in relazione alle ipotesi previste di espulsione come misura di sicurezza, come misura di prevenzione ovvero a richiesta di parte, è destinato probabilmente ad assumere entità e rilevanza sempre più ampie.
LEGGE 6 marzo 1998, n. 40
Con la legge 6 marzo 1998, n. 40, poi confluita nel decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (testo unico sull’immigrazione) è stato elaborato un provvedimento di più ampia portata rispetto a quelli assunti e sottoposti nel passato al Parlamento per disciplinare l’immigrazione e insieme, anche se non in modo esaustivo, la condizione dello straniero.
L’esperienza concreta del periodo più recente – la difficile gestazione, prima, e la mancata conversione poi, del decreto legge del novembre 1995, l’intenso confronto parlamentare sul disegno di legge di salvaguardia degli effetti di quel decreto, e insieme, al di là delle vicende legislative, gli sviluppi reali del fenomeno – avevano d’altronde messo in piena evidenza l’insufficienza e la non riproponibilità di provvedimenti parziali e di emergenza e di ricorrenti sanatorie, la necessità di definire ormai un quadro normativo certo, generale e unitario.
La legge 6 marzo 1998, n. 40 si prefigge tre obiettivi:
- contrasto dell’immigrazione clandestina e dello sfruttamento criminale dei flussi migratori;
- realizzazione di una puntuale politica di ingressi legali limitati, programmati e regolati;
- avvio di realistici ma effettivi percorsi di integrazione per i nuovi immigrati legali e per gli stranieri già regolarmente soggiornanti in Italia.
La normativa si articola attorno ai seguenti temi:
a) modalità di ingresso e dei controlli alle frontiere, disciplina dell’accesso al lavoro, regolamentazione del lavoro autonomo e del lavoro stagionale;
b) disciplina più efficace del respingimento alle frontiere e delle espulsioni;
c) norme penali e processuali finalizzate al contrasto delle organizzazioni criminali che gestiscono l’immigrazione clandestina;
d) garanzie per l’immigrato legale: di poter passare da una condizione di temporaneità ad una maggiore stabilità, mediante la previsione di strumenti nuovi come la carta di soggiorno; di vedere tutelato il diritto a salvaguardare la propria famiglia o a costruirne una nuova; di ottenere il riconoscimento di diritti di cittadinanza quali i diritti alla salute, all’istruzione, ai servizi sociali, alla rappresentanza e al voto amministrativo.
Le soluzioni che sono state adottate comportano:
1) un’ampia iniziativa sul piano internazionale, per la definizione e lo sviluppo di un sistema di accordi di cooperazione e di specifica collaborazione in materia di immigrazione con i paesi di maggior provenienza del flusso migratorio;
2) un impegno sistematico di adeguamento delle strutture amministrative ai compiti loro affidati dalla nuova legge, e di stretta concertazione interministeriale;
3) la più ampia collaborazione con gli enti locali e con le Regioni, cui spetta un ruolo determinante specie per la realizzazione di una politica dell’accoglienza, dell’integrazione, dei diritti.
La legge è suddivisa in sette titoli.
Nel titolo I sono previste le disposizioni generali e di principio che definiscono l’ambito di applicazione della legge (art. 1), il trattamento dello straniero (art. 2), nonché uno strumento di programmazione dei flussi, alla base del sistema di governo del fenomeno dell’immigrazione che si propone (art. 3).
Quanto all’articolo 1, si segnala oltre alla definizione dei destinatari della legge, il richiamo alle norme comunitarie e internazionali più favorevoli agli stranieri comunque vigenti nel territorio dello stato e la qualificazione delle norme della legge, come principi fondamentali, ai sensi dell’articolo 117 della Costituzione, al fine di indirizzare l’esercizio delle competenze legislative regionali.
Relativamente all’articolo 2, va precisato che i diritti fondamentali della persona umana sono riconosciuti indiscriminatamente, nel territorio dello stato, compresa la linea di frontiera, a tutti gli stranieri, indipendentemente dalla regolarità o meno dell’ingresso o del soggiorno.
Non c’è dubbio che fra i diritti fondamentali vanno considerati quelli relativi alla garanzia giurisdizionale in ordine ai provvedimenti che concernono i destinatari della presente legge.
E’ invece agli stranieri regolarmente soggiornanti che si assicura pienezza di diritti in materia civile nell’ambito della disciplina della legge e delle convenzioni internazionali, fino a configurare uno status particolare, comprendente la facoltà di partecipare alla vita pubblica a livello locale, per gli stranieri in possesso della “carta di soggiorno” disciplinata dall’articolo 7.
L’articolo 3 realizza un nuovo strumento di governo del fenomeno migratorio, costituito da un documento programmatico triennale per la politica dell’immigrazione, che il Presidente del Consiglio sottopone all’approvazione del Consiglio dei Ministri e presenta al Parlamento, e da uno o più decreti che definiscono annualmente, o per il più breve periodo relativo al lavoro stagionale, le quote degli immigrati per i quali è ammesso l'ingresso.
Il documento programmatico indica inoltre le azioni e gli interventi che lo Stato italiano si propone di attuare anche in cooperazione con altri paesi europei, con le organizzazioni internazionali, con le istituzioni comunitarie, e con le organizzazioni non governative.
Si prevede inoltre un ruolo attivo delle regioni, delle province e dei comuni e di altri enti locali, che concorrono alle iniziative volte a favorire l’integrazione e l’inserimento degli stranieri nel tessuto sociale. A tal fine sono stati istituiti, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri per l’immigrazione, i Consigli territoriali per l’immigrazione, in cui sono principalmente rappresentati gli Enti locali, per il coordinamento e la promozione degli interventi da attuare a livello locale.
Il titolo II concerne l’ingresso, il soggiorno, il respingimento e le espulsioni.
Oltre alle norme sui visti (art. 4) e sugli ordinari controlli alla frontiera, sono precisate le modalità del rilascio del permesso di soggiorno (art. 5) con riferimento ai diversi motivi dell’ingresso e del soggiorno nel territorio dello stato (affari, turismo, lavoro stagionale, visite, studio e formazione, lavoro autonomo, lavoro subordinato, motivi familiari, ecc.). A questo proposito, il comma 1 dell’articolo 6 disciplina la facoltà di “conversione“ del titolo di soggiorno anche per gli studenti, riportandolo nell’ambito di quelle quote che costituiscono uno degli strumenti più innovativi e rilevanti della legge. Le altre disposizioni dell’articolo 6 riprendono, invece, la disciplina tradizionale dei controlli in materia di soggiorno.
E’ di rilievo, come si è detto, l’articolo 7 che disciplina il rilascio della “carta di soggiorno”, un titolo permanente, ancorché il documento comprovante possa avere durata periodica come gli altri documenti abilitativi e di riconoscimento, di cui potrà fruire lo straniero regolarmente soggiornante in Italia da almeno sei anni, purché immune da pregiudizi penali di rilievo o da provvedimenti di prevenzione di maggiore gravità. La “carta di soggiorno” consentirà allo straniero lo svolgimento di ogni attività lecita (con eccezione di quelle riservate al cittadino italiano), l’accesso ai servizi erogati dalla pubblica amministrazione e il diritto di elettorato attivo e passivo nelle lezioni comunali e circoscrizionali, secondo la particolare disciplina dell’articolo 38. La carta di soggiorno costituisce pertanto uno strumento essenziale per consolidare il percorso di cittadinanza prefigurato dalla nuova normativa.
Proprio in considerazione di ciò, la revoca della carta di soggiorno come l’espulsione nei confronti di coloro che ne sono in possesso può avvenire solo per gravi motivi.
Il capo II del Titolo II è integralmente dedicato alla materia del respingimento e delle espulsioni. In questa parte della legge trova espressione l’intento di rendere efficace la disciplina delle espulsioni prevedendosi, al contempo, la massima garanzia di controllo giurisdizionale.
L’articolo 8 prevede, in particolare, l’adozione del respingimento, oltre che sulla linea di frontiera, anche nei confronti di chi sia colto subito dopo l’ingresso in Italia in luoghi diversi dai valichi autorizzati e di coloro che siano ammessi nel territorio per interventi di pronto soccorso e assistenza. In tale eventualità trova applicazione il successivo articolo 12 concernente i centri di permanenza e di assistenza
Per quanto l’articolo 8 non ne faccia menzione, la ricorribilità dei provvedimenti di respingimento è assicurata dalla disciplina generale in materia di provvedimenti amministrativi, mentre il trattenimento nei centri è disciplinato nel ricordato articolo 12.
Gli articoli 9 e 10 intendono potenziare l’azione di contrasto delle immigrazioni clandestine, sia attraverso più incisive misure di controllo e di coordinamento, sia attraverso norme sanzionatorie più severe e articolate sul piano penale o amministrativo. Relativamente alla sanzione penale nei confronti di chi favorisce l’immigrazione clandestina e il traffico illecito di mano d’opera, va precisato che la norma (art. 10) non intende colpire in alcun modo l’intervento umanitario nei confronti di chi abbia varcato, sia pure illecitamente la linea di frontiera.
Con l’articolo 11 si disciplinano le espulsioni amministrative, ridotte a due ipotesi: la prima concerne l’espulsione disposta dal Ministro dell’interno per motivi di ordine pubblico e di sicurezza dello Stato; la seconda è quella disposta dal Prefetto nei confronti del clandestino che è entrato nel territorio dello stato sottraendosi ai controlli di frontiera, ovvero nei confronti dell’irregolare che non abbia ottemperato agli obblighi previsti per il rinnovo del permesso di soggiorno, ovvero ancora nei confronti degli stranieri pericolosi per la sicurezza pubblica, secondo i tradizionali parametri stabiliti dalle norme vigenti per l’applicazione di una misura di prevenzione.
Anche in ottemperanza al Protocollo 7 aggiuntivo alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (ratificato e reso esecutivo in Italia con legge 9 Aprile 1990, n° 98), l’espulsione è eseguita con accompagnamento immediato alla frontiera in casi limitati (espulsione per motivi di ordine pubblico e sicurezza nazionale, espulsioni già disposte e rimaste indebitamente ineseguite, una volta esauriti i rimedi giurisdizionali), ovvero quando ricorrono circostanze obbiettive che fanno ritenere concreto il pericolo che l’interessato si sottragga al provvedimento.
Negli altri casi, l’espulsione è adottata mediante intimazione a lasciare il territorio nazionale entro 15 giorni.
Nelle ipotesi in cui lo straniero clandestino sia colto in fragranza di reato, si prevedono opportune forme di raccordo per assicurare sia l’effettività dell’espulsione, sia la garanzia del diritto di difesa dell’imputato, che può chiedere l’autorizzazione al rientro nel territorio dello stato al fine di partecipare al processo penale a suo carico.
In tutti i casi è assicurata la possibilità di ricorrere al giudice, con diritto al patrocinio gratuito dei non abbienti.
Trattandosi di misure amministrative, di per sé estranee al fatto reato si è ritenuto di attribuire la competenza al Tribunale civile, con un procedimento rapidissimo, destinato ad esaurirsi in quindici giorni, salvo ulteriore ricorso per Cassazione e senza escludere eventuali provvedimenti cautelari (la cosiddetta “sospensiva”).
La scelta a favore del giudice ordinario civile, quale autorità giurisdizionale competente a decidere sul ricorso contro l’espulsione, oltre che della legittimità della misura di cui all’articolo 12, risponde a criteri funzionali e sistematici. Sotto il primo profilo si osserva che solo il giudice ordinario, per struttura ed organizzazione diffuse sul territorio appare in grado di operare entro i termini brevi previsti dalla legge (48 ore per la convalida del provvedimento di trattenimento di cui all’art. 12, e 10 giorni per la decisione sul ricorso contro l’espulsione). In secondo luogo si osserva che la rigida ripartizione delle competenze tra giudice ordinario e giudice amministrativo, in presenza di ricorsi contro provvedimenti della pubblica amministrazione, appare più volte derogata da varie disposizioni (esempio, il ricorso al Tribunale avverso le sanzioni amministrative), e pertanto, la scelta operata a causa delle suddette ragioni funzionali, non trova particolari ostacoli dal punto di vista sistematico.
Solo nel caso di espulsione disposta dal Ministro dell’interno, per motivi di ordine pubblico e di sicurezza nazionale, si è ritenuto di mantenere la tradizionale competenza del giudice amministrativo, trattandosi di provvedimenti a contenuto altamente discrezionale.
Per quanto specificamente riguarda la misura prevista dall’articolo 12, tendente ad assicurare l’effettività delle espulsioni disposte con accompagnamento alla frontiera e dei respingimenti, si prevede il trattenimento dell’interessato in appositi Centri.
La misura può essere disposta, nei casi tassativamente indicati dalla legge, quando è impossibile procedere con la necessaria immediatezza all’esecuzione dell’espulsione o del respingimento: in particolare, quando sia necessario procedere ad accertamenti supplementari o all’acquisizione di documenti e visti, ovvero quando debba predisporsi un vettore o un mezzo di trasporto non immediatamente disponibile.
I centri di permanenza ed assistenza temporanea a tal fine previsti, gestiti a cura dell’Amministrazione dell’interno, sono comunque estranei al circuito penitenziario, tant’è che è assicurata, oltre all’assistenza, anche la libertà di comunicazione con l’esterno, mentre l’azione di polizia – esterna ai centri – è esclusivamente finalizzata ad impedire eventuali tentativi di elusione della misura.
Nel rispetto del disposto dell’art. 13 della Costituzione, il provvedimento del questore che dispone il trattenimento deve essere trasmesso entro 48 ore al Tribunale e convalidato nelle 48 ore successive, sentito l’interessato. E’ favorita la contemporanea trattazione, nel merito, dell’eventuale ricorso contro il provvedimento di espulsione. La misura del trattenimento può avere durata massima di venti giorni ed è prorogabile per ulteriori dieci giorni qualora sia imminente l’eliminazione dell’impedimento all’espulsione o al respingimento. Trascorso tale termine il provvedimento perde efficacia.
La misura suddetta costituisce una novità per l’ordinamento italiano, ma trova un comune denominatore nella quasi totalità dei paesi europei ed un fondamento autorevolissimo - peraltro sorretto dall’articolo 10, primo e secondo comma, della Costituzione - nell’articolo 5, comma 1 lettera f) della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata dall’Italia con legge 4 agosto 1955, n. 848. Tale norma, infatti, contempla la possibilità di misure custodiali provvisorie preordinate all’esecuzione del provvedimento di espulsione.
Con gli articoli 13 e 14, infine, sono disciplinate le espulsioni disposte dall’autorità giudiziaria: sia a titolo di misura di sicurezza – nel caso di rinvio a giudizio o di condanna per uno dei gravi reati previsti dagli artt. 380 e 381 del codice di procedura penale – sia nell’ipotesi di sostituzione della misura dell’espulsione alla detenzione, in caso di patteggiamento della pena ovvero di condanna per un reato non colposo punito entro il limite di due anni.
Al capo III sono introdotte per la prima volta, dopo la breve esperienza del decreto legge n. 477 del 13 settembre 1996, norme volte alla tutela delle vittime del traffico di clandestini, in modo particolare per sfruttamento sessuale. Tutti gli stranieri, donne, uomini e minori, che intendono sottrarsi alle condizioni di sfruttamento nelle quali sono costretti a vivere, non incorreranno nell’espulsione, ma potranno usufruire del permesso di soggiorno e partecipare a un programma di assistenza ed integrazione sociale. Si intende con questa norma aiutare le vittime e proteggerle da ritorsioni da parte dei loro sfruttatori, anche valorizzando le loro denunce in un quadro di più forte azione di contrasto alle organizzazioni criminali che sono all’origine di questi fenomeni.
Completano le norme contenute nel capo II le disposizioni a carattere umanitario che vietano l’espulsione nei confronti di particolari soggetti (es. minori, possessori di carta di soggiorno, donne in stato di gravidanza), e quelle che prevedono speciali misure di protezione temporanea (art. 18) per eventi eccezionali quali disastri naturali, conflitti armati e simili situazioni di grave pericolo.
Il titolo III riguarda la disciplina del lavoro che integra ed innova profondamente la legge n° 943 del 1986. Nell’ambito di questo titolo sono definite le modalità di ingresso in Italia per lavoro, sulla base delle quote di ingresso determinate nei decreti di cui all’art. 3, conseguenti al documento programmatico del Governo ivi previsto.
Gli ingressi in Italia per lavoro potranno avvenire dietro chiamata nominativa del datore di lavoro, con il tradizionale sistema della preventiva autorizzazione degli Uffici del lavoro, attraverso liste di prenotazione predisposte nel paese di origine e trasferite in Italia a cura delle autorità diplomatiche e consolari italiane, ovvero attraverso la garanzia di soggetti, individuali o collettivi, operanti in Italia.
L’articolo 21, infatti, prevede, che cittadini italiani o stranieri regolarmente residenti in Italia, enti o associazioni del volontariato, rispondenti ai criteri di idoneità da definirsi con le norme di attuazione, possano nell’ambito delle quote definite a norma dell’articolo 3, prestare idonee garanzie, cui si accompagna l’obbligo di provvedere all’alloggio ed ai mezzi di sostentamento necessari per lo straniero, per consentire a quest’ultimo di fare regolare ingresso in Italia per cercare lavoro, realizzando così la condizione occorrente per un positivo incontro fra domanda e offerta di lavoro. Inoltre viene regolamentato in via generale e permanente l’ingresso per lavori a tempo determinato e stagionale (art. 22), riconoscendo la priorità di reingresso a coloro che avranno fatto rientro nel paese di origine nei termini fissati nel permesso di soggiorno.
Per quanto concerne il lavoro autonomo (art. 24) si prevede che, per l’esercizio delle attività industriali, artigianali e commerciali, lo straniero che intenda stabilirsi in Italia debba fornire adeguate garanzie circa le risorse personali, quelle da impiegare nell’attività prescelta e circa la sua capacità imprenditoriale. E’ comunque necessario un attestato di disponibilità delle autorità amministrative competenti al rilascio delle autorizzazioni o licenze eventualmente necessarie. Nel caso di attività ambulanti competente è il comune.
Il titolo IV disciplina il diritto all’unità familiare e la tutela del minore. La materia dei ricongiungimenti familiari è stata rielaborata sotto la denominazione di “Diritto all’unità familiare e tutela dei minori”, tenuto conto della sentenza della Corte Costituzionale n. 28/95, che ha aperto la strada alla configurazione del ricongiungimento familiare come diritto soggettivo.
Accanto ad alcune norme di principio (art. 26), il diritto a mantenere o a riacquistare le proprie relazioni familiari è tutelato in maniera piena a favore degli stranieri regolarmente soggiornanti per un periodo congruo, per lavoro autonomo, per studio, per motivi familiari, per residenza elettiva, o per asilo umanitario. La regola generale è che qualora la persona straniera soggiornante in Italia chieda l’ingresso dei familiari, questi hanno diritto al rilascio del visto di ingresso e di un permesso di soggiorno di durata equivalente. L’effettivo esercizio del diritto al ricongiungimento familiare è tuttavia condizionato alla disponibilità di un alloggio e di un reddito la cui entità è stabilita in misura crescente in rapporto al numero dei familiari da ricongiungere (art. 27).
E’ di particolare rilievo la norma (art. 27 comma 4 e 5) che prevede anche l’ingresso al seguito dei familiari, purché concorrano tutti i requisiti per il ricongiungimento.
La condizione giuridica del minore straniero è particolarmente tutelata (art. 29); essa segue quella del genitore convivente o la più favorevole fra quella dei genitori conviventi. Il minore è iscritto nel permesso di soggiorno del genitore fino a 14 anni. Successivamente può essergli rilasciato un permesso autonomo fino al compimento della maggiore età.
Particolarmente avanzata, nella tutela dei fanciulli, è la disposizione dell’articolo 29, comma 3, che prevede il rilascio del permesso di soggiorno, da parte del Tribunale per i minorenni, a favore di un familiare del fanciullo in difficoltà, quando assolutamente necessario per l’integrità psico-fisica del minore.
Il titolo V disciplina gli aspetti più rilevanti nella definizione di una condizione di godimento dei cosiddetti “diritti civili” o “diritti di cittadinanza per lo straniero presente in territorio italiano.
Il capo I, in materia di assistenza sanitaria, prevede l’equiparazione, ai fini assistenziali e contributivi, dei lavoratori stranieri regolarmente soggiornanti, ai cittadini italiani che si trovano nella medesima condizione. Tuttavia, anche ai non iscritti al servizio sanitario nazionale e agli stranieri in posizione irregolare viene garantito il diritto alle cure urgenti ospedaliere per malattie, infortuni e maternità. Particolare rilevanza è dedicata alla tutela sociale della gravidanza e della maternità (come previsto dalle leggi n. 485/75 e 194/78) e alla tutela della salute del minore, in esecuzione della Convenzione di New York ratificata con legge n. 176/91. Infine sono anche disciplinate le modalità relative al soggiorno e all’ingresso in Italia per cure mediche, per le quali si richiede la dimostrazione di idonea capacità di pagamento delle cure medesime e sono regolamentate le attività professionali sanitarie. Le norme sull’istruzione, contenute nel capo II, prevedono innanzitutto l’estensione dell’obbligo scolastico ai minori stranieri comunque presenti nel territorio nazionale, con il corollario di tutte le disposizioni a garanzia del diritto allo studio. Oltre al coinvolgimento delle regioni e degli enti locali nell’attivazione di corsi per l’apprendimento della lingua italiana, si introducono disposizioni di principio sull’integrazione nelle scuole, sull’educazione alla multiculturalità e si rinvia al regolamento di attuazione (DPR n. 394/99) sulla realizzazione di progetti specifici a livello nazionale o locale per la realizzazione di corsi di formazione del personale della scuola e per il riconoscimento dei titoli di studio rilasciati nei paesi di provenienza.
Quanto all’istruzione universitaria si prevedono norme promozionali di attività di orientamento e di accoglienza nonché la possibilità dell’erogazione di borse di studio e di sussidi agli studenti stranieri da parte delle Università, nell’ambito dell’autonomia loro riconosciuta.
Al capo III, in riferimento all’accoglienza e all’accesso all’abitazione si prevedono sia misure disposte dalle regioni, in cooperazione con le associazioni e le organizzazioni di volontariato, ai fini della predisposizione di centri di accoglienza, sia la possibilità per gli stranieri regolarmente soggiornanti di accedere ad alloggi di edilizia residenziale pubblica, eventualmente ristrutturati con contributi regionali. L’accesso degli stranieri a strutture pubbliche e di alloggio, che non si configura come diritto soggettivo, risponde a una esigenza sociale primaria, anche al fine di prevenire situazioni di emarginazione e di deterioramento del tessuto sociale.
Il capo V introduce nuove disposizioni per l’integrazione economica e sociale degli immigrati, pur nel rispetto delle proprie culture e credo religioso e contro le attività discriminatorie: per quanto riguardale politiche di integrazione, l’art. 39 prevede che lo stato, le regioni, le province e i comuni, in collaborazione con le associazioni di volontariato e con le associazioni degli immigrati, mettano in atto ogni forma di attività volta a ridurre gli ostacoli che lo straniero incontra per una piena integrazione nel tessuto sociale e a preservare contemporaneamente le specificità culturali, linguistiche e religiose di ciascuno.
Al fine di promuovere con la partecipazione dei cittadini stranieri le iniziative idonee oltre le iniziative delle regioni e degli enti locali, si prevede l’istituzione presso il CNEL di un organismo consultivo, aperto alla partecipazione delle associazioni di promozione sociale e delle organizzazioni di volontariato, con la funzione di monitorare l’applicazione della legge, presentare proposte per migliorare la condizione degli stranieri nel nostro Paese, favorire la loro partecipazione alla vita pubblica.
Per quanto riguarda le norme sulle discriminazioni razziali, gli articoli 40 e 41 tendono a definire i comportamenti discriminatori per motivi di razza, colore, ascendenza o origine nazionale od etnica, religione e a prevedere un’azione civile per la loro cessazione e per il risarcimento del danno, anche non patrimoniale, con sanzioni penali nei confronti di chi elude i provvedimenti del giudice, individuato anche in questo caso dal Tribunale.
E’ prevista infine (art. 42) l’istituzione di un Fondo nazionale per le politiche migratorie destinato al finanziamento di programmi annuali o pluriennali dello Stato, delle Regioni e degli Enti locali.
Pur se i provvedimenti più incisivi in materia di integrazione sociale degli immigrati sono prevalentemente di competenza delle regioni, delle Province e dei Comuni, l’intervento del Fondo è apparso necessario sia per il supporto finanziario occorrente, sia al fine di garantire omogeneità a livello nazionale degli interventi volti alla realizzazione di condizioni di pari opportunità per gli stranieri presenti sul territorio nazionale.
Il Fondo può essere utilizzato per:
- campagne di informazione sulla legge e sulla sua applicazione, rivolte agli stranieri, ma anche agli operatori pubblici e del volontariato presenti in questo settore;
- formazione di funzionari pubblici di strutture nazionali;
- ricerca e monitoraggio sull’applicazione della legge, sulla condizione degli immigrati nella scuola, nel mondo del lavoro;
- incentivazione dell’associazionismo e della partecipazione degli immigrati alla vita pubblica;
- incentivazione di esperienze di pari opportunità per gli immigrati nella scuola, nel lavoro, nell’accesso ai servizi.;
- realizzazione di esperienze di ritorno in patria dell’assistito.
Il titolo VI (art, 43) è rivolto ai cittadini comunitari, con una delega al governo per la definizione unitaria e aggiornata delle disposizioni che li concernono, con particolare riguardo a quelle relative all’ingresso e al soggiorno in Italia e all’eventuale allontanamento.
Il titolo VII, infine, contiene le abrogazioni (art. 44), l’armonizzazione delle disposizioni tuttora vigenti del Testo Unico delle leggi di p.s. e della legge sui lavoratori migranti, nonché la delega per eventuali disposizioni correttive (art. 45) della legge entro due anni dalla sua entrata in vigore. L’articolo 46 contiene, da ultimo, la clausola di copertura finanziaria.
LEGGE 30 luglio 2002 n° 189
La legge n. 189/2002 rivede sistematicamente la legislazione italiana concernente gli stranieri. Il provvedimento intende realizzare un intervento ampio e organico sui principali testi legislativi concernenti gli stranieri provenienti dai paesi non appartenenti all’Unione Europea (il testo unico 25 Luglio 1998, n° 286 ed il decreto legge 30 dicembre 1989, n. 416.
L’esigenza di innovare profondamente l’attuale disciplina in materia di immigrazione, ad oltre tre anni dall’entrata in vigore del testo unico approvato con decreto legislativo 25 Luglio 1998, n. 286, costituisce oramai una necessità ineludibile, unanimemente avvertita, tra coloro che, a vario titolo, operano nelle istituzioni e nella società civile e che si trovano nell’impossibilità di offrire soluzioni adeguate alle problematiche che il fenomeno dell’immigrazione extracomunitaria ha assunto nel nostro paese.
La linea guida dell’intervento normativo è quella di giustificare l’ingresso e la permanenza sul territorio nazionale dello straniero per soggiorni duraturi solo in relazione all’effettivo svolgimento di un’attività lavorativa sicura e lecita, di carattere temporaneo o di elevata durata. A questa condizione sono garantite adeguate condizioni di lavoro e di alloggio, collegando il contratto di lavoro ad un impegno del datore di lavoro nei confronti del lavoratore e dello Stato e restando sempre possibile il rientro volontario nel paese di origine, mediante una garanzia dei mezzi necessari.
Gli elementi qualificanti della iniziativa legislativa concernono:
a) l’orientamento della cooperazione internazionale e degli aiuti a favorire l’adozione, da parte degli stati non appartenenti all’Unione Europea, di politiche di effettivo contrasto nei confronti dello sfruttamento criminale dell’immigrazione clandestina, e quindi di condivisione degli obiettivi di lotta al traffico degli esseri umani ed a quelli connessi relativi al traffico di droga, di armi di prostituzione;
b) integrazione dell’extracomunitario fondata sul reale inserimento nel mondo del lavoro. In tale prospettiva, ed in linea con la suindicata proposta di direttiva europea, viene prevista la nuova figura del contratto di soggiorno per lavoro, caratterizzato dalla prestazione da parte del datore di lavoro di una garanzia di adeguata sistemazione alloggiativa per il lavoratore straniero nonché dall’impegno assunto dallo stesso datore di lavoro al pagamento delle spese del rientro del lavoratore medesimo. Tale contratto diviene requisito essenziale per il rilascio del permesso di soggiorno per motivi di lavoro. Con il sistema delineato, all’immigrato non comunitario si punta a garantire condizioni di vita e di lavoro decorose, invece della mera iscrizione nelle liste di collocamento, e lo inserisce in un circuito di legalità che riduce i rischi di eventuali tentativi di reclutamento della criminalità. La stipula del contratto di soggiorno avviene presso lo sportello unico per l’immigrazione, appositamente istituito presso la prefettura – Ufficio Territoriale del Governo non solo per facilitare l’incontro fra la domanda l’offerta di lavoro, ma anche al fine di snellire gli adempimenti burocratici connessi;
c) la durata del permesso di soggiorno per lavoro viene commisurata alla durata del relativo contratto di soggiorno per lavoro;
d) la determinazione delle quote di ingresso per motivi di lavoro, che sarà predisposta anche con decreti infrannuali in base ai dati sull’effettiva richiesta di lavoro, prevedendo, tra l’altro, quote riservate ai lavoratori di origine italiana residenti in paesi non comunitari;
e) la soppressione dell’istituto dello sponsor, che nella sua attuazione non ha raggiunto l’obiettivo di favorire l’ingresso nella realtà lavorativa dei lavoratori stranieri. E’ stata contestualmente, introdotta una disposizione che privilegia gli stranieri che hanno svolto un percorso formativo nei loro paesi di origine, sulla base di programmi di formazione professionale approvati da pubbliche amministrazioni italiane;
f) l’immediata operatività dell’espulsione dell’irregolare, con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica, in sostituzione delle vigenti disposizioni che prevedono un provvedimento preventivo di intimazione a lasciare il territorio dello stato che nella sua applicazione si è rivelato una forma per eludere sostanzialmente l’effettiva espulsione;
g) la razionalizzazione dei ricongiungimenti familiari, in particolare, eliminando la possibilità per lo straniero di ricorrere all’istituto del ricongiungimento familiare per i parenti entro il terzo grado;
h) una procedura semplificata per il riconoscimento del diritto di asilo, garantendo la tutela da discriminazioni di qualsiasi tipo, ma al tempo stesso evitando che l’asilo sia impropriamente utilizzato per aggirare le disposizioni sull’immigrazione;
i) il coordinamento e il monitoraggio della normativa attraverso un apposito Comitato nazionale, che viene istituzionalizzato.
Infine, la legge n. 189/2002 pone mano ad un vecchio problema ancora irrisolto. In attesa di una disciplina organica in materia di diritto di asilo, che si ritiene comunque di rinviare a quando saranno definite le procedure minime – identiche per tutta l’Unione Europea – attualmente in discussione a Bruxelles, mutuando proprio le norme attualmente al vaglio del Consiglio Europeo, è stato ritenuto almeno di risolvere il problema costituito dalle domande di asilo realmente strumentali, ossia presentate al solo scopo di sfuggire all’esecuzione di un provvedimento di allontanamento ormai imminente. Finora la normativa vigente – l’articolo 1 della cd. legge Martelli – imponeva non solo la sospensione del provvedimento di allontanamento, ma anche la concessione di un permesso di soggiorno provvisorio in attesa del giudizi della Commissione centrale per il riconoscimento dello status di rifugiato che non sarebbe mai arrivato in quanto circa il novanta per cento dei presentatori di queste domande strumentali facevano poi perdere le loro tracce. La disciplina introdotta, invece, precedendo l’applicazione della direttiva in esame, instaura – per quelle domande che si ritengono manifestamente infondate – una “procedura semplificata” che si concluderà entro i tempi previsti per il trattenimento nei Centri di permanenza temporanei.
La legge, composta di 38 articoli, prevede:
- misure agevolative in materia fiscale per favorire le elargizioni per le iniziative di carattere umanitario nei paesi non appartenenti all’OCSE e orienta, nel quadro degli accordi internazionali, la cooperazione internazionale e gli aiuti non a scopo umanitario, all’adozione, da parte dei paesi non appartenenti all’Unione Europea, di politiche di attiva collaborazione al fine di contrastare efficacemente le organizzazioni criminali operanti nell’immigrazione clandestina, nello sfruttamento della prostituzione, nel traffico degli stupefacenti, di armamenti, nonché in materia di cooperazione giudiziaria;
- la costituzione di un comitato per il coordinamento ed il monitoraggio dell’attuazione delle norme contenute nel testo unico. E’ questa una grave lacuna della normativa vigente alla quale si è tentato, fin ora di sopperire con provvedimenti amministrativi di dubbia efficacia e legati a più persone che a istituti. Il testo unico è una normativa complessa che prevede di continuo provvedimenti interministeriali anche di una certa difficoltà. Un tavolo di lavoro, diviso nei livelli politico ed amministrativo servirà a dirimere problemi insorti ed a facilitare quella collaborazione delle diverse amministrazioni che dovrebbe essere la regola in ogni stato moderno, visto che anche il cittadino chiede e pretende la soddisfazione dei suoi diritti dallo stato e non fa distinzione fra i diversi ministeri ed altre amministrazioni assimilate.
- differimento al 31 dicembre dell’anno precedente a quello al quale il decreto di programmazione di ingressi si riferisce, il termine per la sua emanazione. Ciò per evitare ritardi che si ripercuotano sull’efficacia del sistema. Inoltre viene abrogata la disposizione per la quale, in caso di mancata emanazione del decreto di programmazione dei flussi di lavoro, valgono le quote dell’anno precedente con una presunzione che non ha ragione di essere.
- nuova disciplina dell’ingresso per lavoro. Infatti, accanto ai normali requisiti per l’ingresso, il permesso di soggiorno potrà esser rilasciato solo a avvenuta stipula di un “contratto di soggiorno”, incontro della volontà del datore di lavoro e del lavoratore, certificato, all’estero, dalla nostra rappresentanza diplomatica o consolare. La medesima certificazione potrà essere rilasciata, sempre dalla rappresentanza diplomatica o consolare e prima dell’ingresso dello straniero sul territorio nazionale, per l’accertamento dei requisiti per lo svolgimento di un lavoro autonomo.
Una particolare cautela è stata posta per evitare contraffazioni dei documenti di ingresso e soggiorno, sia prevedendo particolari caratteristiche degli stessi, sia una particolare fattispecie criminosa.
- istituzione della nuova fattispecie civile del contratto di soggiorno per lavoro stipulato fra un datore di lavoro italiano o straniero regolarmente soggiornante in Italia ed un prestatore di lavoro, cittadino di uno stato non appartenente all’Unione Europea o apolide, da sottoscriversi presso lo sportello unico per l’immigrazione, istituito presso ciascuna prefettura – ufficio territoriale del Governo – mediante il quale si prevede, a pena di nullità, la garanzia da parte del datore di lavoro di un’adeguata sistemazione alloggiativa per il lavoratore nonché l’impegno al pagamento da parte del datore di lavoro delle spese di rientro del lavoratore nel paese di provenienza.
- sanzionato l’obbligo, già previsto dal testo unico, di comunicazione all’autorità di pubblica sicurezza dell’ospitalità concessa allo straniero o della sua assunzione.
- elevato da cinque a sei anni il periodo di soggiorno per poter ottenere la carta di soggiorno. Appare questo un periodo di tempo assai più congruo per poter giudicare il complessivo inserimento dello straniero.
- più stringenti le norme poste a contrasto del favoreggiamento all’immigrazione clandestina: è prevista la confisca dei beni sequestrati e le navi militari o in servizio di polizia possono fermare in acque nazionali o internazionali imbarcazioni che si sospetta portino clandestini.
- capovolgimento dell’attuale impostazione della disciplina dell’espulsione. Se l’espulsione era, di regola, effettuata mediante intimazione e solo in determinati casi con accompagnamento alla frontiera, con le modificazioni introdotte dalla legge n. 189/02 l’espulsione con accompagnamento alla frontiera diviene la regola ordinaria. L’intimazione rimane solo per alcuni limitati casi di mancato rinnovo del permesso di soggiorno, assistita comunque dalla possibilità del trattenimento presso i Centri di permanenza qualora sia rilevato un pericolo di fuga.
Il periodo di divieto di reingresso previsto dall’articolo 13, comma 13, è portato a 10 anni. Il termine dei 10 anni è temperato dalla possibilità della sua riduzione, fino a cinque anni, in fase di adozione del decreto di espulsione.
- nuove norme sull’esecuzione dell’espulsione. L’esperienza ha dimostrato che i trenta giorni ora previsti come massimo per il trattenimento nei Centri di permanenza temporanea non sono sufficienti per assicurare il riconoscimento del clandestino, presupposto indispensabile per il suo rimpatrio. Il nuovo termine di sessanta giorni dovrebbe consentire il riconoscimento della quasi totalità dei trattenuti.
- nuove disposizioni in tema di espulsione a titolo di sanzione sostitutiva o alternativa alla detenzione. La norma prevede che lo straniero entrato illegalmente in Italia e detenuto in via definitiva con una pena, anche residua, di due anni, sia espulso in via alternativa alla rimanente pena da scontare. Se rientra illegalmente la detenzione in carcere è ripristinata.
- riformato integralmente la normativa sul lavoro subordinato a tempo determinato ed indeterminato; sono previsti, in luogo dello sponsor i titoli di prelazione nel collocamento dei lavoratori stranieri derivanti dall’aver frequentato corsi di formazione e aggiornamento professionale organizzati all’estero da enti abilitati; è punito anche con la revoca del permesso di soggiorno per chi produce, smercia o distribuisce prodotti falsi o contraffatti.
- il compito di determinare il limite massimo annuale di ingresso degli sportivi stranieri che svolgono attività sportiva a titolo professionistico spetta al Ministro per i beni e le attività culturali.
- ridotta la possibilità del ricongiungimento familiare al coniuge e ai figli minori. Modula diversamente il ricongiungimento del genitore a carico, prevedendosi l’ipotesi dell’impossibilità di altro sostegno nel paese di origine.
- le misure di integrazione sociale sono riservate agli immigrati in regola con il permesso di soggiorno.
- la revoca del permesso di soggiorno nelle ipotesi di matrimonio simulato e finalizzato unicamente ad ottenere la possibilità di soggiornare in Italia.
- riviste le norme in materia di diritto d’asilo con riferimento alle domande presentate in modo strumentale, al solo fine di procrastinare ed evitare un provvedimento di allontanamento per irregolarità di soggiorno.
Il riconoscimento dello status di rifugiato è, infatti, ancora regolato dall’articolo 1 del decreto legge 30 dicembre 1989 n° 416, convertito nella legge 28 febbraio 1990 n. 39.
Tale normativa prevede che a chi presenti una domanda di asilo - indipendentemente dalla sua posizione di regolare, irregolare, sottoposto a procedimento di allontanamento o altro - sia concesso un permesso di soggiorno in attesa della definizione della richiesta.
Molte sono le istanze proposte da clandestini al solo scopo di procrastinare gli effetti o evitare del tutto - facendo perdere le tracce – il provvedimento di allontanamento.
In sede comunitaria è in discussione un progetto di direttiva che regola lo standard minimo delle procedure che gli stati membri devono adottare per il riconoscimento dello status di rifugiato. Tale progetto prevede, all’interno del principio generale della non trattenibilità dei richiedenti asilo per il mero fatto di esaminare la loro istanza, alcune eccezioni (articolo 11), nonché una c.d. procedura semplificata (art. 27 e segg.) per esaminare quelle domande che si presumono manifestamente infondate; l’esito sfavorevole di questa procedura semplificata, salvo l’obbligo di rispondere (art. 33, comma 3) – anche negativamente – all’istanza del richiedente asilo che chiede di rimanere sul territorio nazionale per tutta la durata dell’intero ricorso, non impone agli Stati membri di sospendere gli effetti di una decisione sfavorevole di primo grado, in attesa dell’esito del ricorso.
In attesa di una disciplina organica sul diritto di asilo, il disegno di legge intende correggere l’obbligatorietà della concessione del permesso di soggiorno contenuto nell’articolo 1 della legge Martelli, mutuando proprio dalla proposta di direttiva attualmente in discussione a Bruxelles i casi in cui è possibile trattenere il richiedente asilo (comma 1 dell’articolo 1 bis proposto), nonché la possibilità di allontanamento dopo il primo grado concessa dalla procedura accellerata (comma 5, dell’art. 1 ter proposto).
Vengono così disciplinati una serie di casi per i quali è possibile trattenere o continuare a trattenere i richiedenti asilo, sulla base di un procedimento – quale quello conseguente alla violazione delle norme di ingresso sul territorio – già avviato prima della richiesta di asilo. Il trattenimento dovrebbe durare fino all’esito della procedura di riconoscimento dello status di rifugiato.
Ovviamente, perché la procedura funzioni, è necessario che la procedura accellerata si esaurisca prima dello scadere del termine previsto per il trattenimento. Per tale ragione appare comunque opportuno un potenziamento della Commissione centrale per la concessione dello status di rifugiato o la creazione di sue sezioni periferiche.
- la regolarizzazione di tutti i lavoratori adibiti ad attività di collaboratore domestico e di assistenza ai familiari